300 лет Правительствующему Сенату

"За исправление дел благодарствую, в чем и впредь надлежит трудиться и все заранее современем (своевременно) изготовлять, понеже пропущение времени смерти невозвратной подобно".

(Из письма Петра I Сенату)

---

Паспорт исследовательской работы

Название исследовательской работы: 300 лет Правительствующему Сенату

Разработчик исследовательской работы: Романенко Валерия Андреевна, ученица 10 А класса МБОУ СОШ №18 им. В.Я.Алексеева

Руководитель: Трофимова Нина Николаевна

Объект исследования: Правительствующий Сенат

Гипотеза: создание Сената, как совещательного органа в России, явилось средством укрепления самодержавной власти, а не ее ослабления.

Цели исследования:

• познакомиться с историей образования Правительствующего сената;

• исследовать его место в системе государственного управления Российской империи.

Актуальность:

Исследование данного вопроса может помочь в правильном понимании роли и места народного представительства, в том числе, и в политической системе современной России. Актуальной является необходимость изучения различных форм народовластия, существовавших в нашей истории. Материал данной исследовательской работы может быть использован в образовательном процессе.

Задачи:

• изучить историю создания и последующего развития Сената;

• выявить функции Сената, его структуру;

• проанализировать изменения, происходящие в сенате при смене правителя в России;

• рассмотреть деятельность сената в различные хронологические отрезки;

• сделать вывод о значении Правительствующего сената в Российском империи.

Введение

В 1711 году, а именно 22 февраля, указом Петра I был учрежден Правительствующий Сенат – высшее государственное учреждение Российской империи, ставшее символом российской государственности. Наименование «Правительствующий» было присвоено Сенату в знак особо широких полномочий. Значение, роль и функции Сената видоизменялись с течением времени, но Сенат всегда оставался главным государственным органом России. 2011 год - год 300-летия со дня основания Правительствующего Сената.

Сенат при Петре I

Общественно-политическая ситуация в России. Предпосылки к созданию Сената

С середины 17 века сословно-представительская монархия в Российском государстве постепенно переходит в монархию абсолютную. Сущность этого перехода в основе своей заключалась в том, что созыв Земских Соборов прекратился. Так, последний Земской Собор в полном составе был собран в 1653 году. Состав соборов, созывавшихся позже, был строго ограничен – уездных дворян и посадских более не приглашали на соборы. В конце 17 - начале 18 веков государственный аппарат был плохо слажен, громоздок и неэффективен. Практически все важнейшие сферы жизни государства не имели единого органа управления, за исключением внешних сношений, которыми ведал Польский приказ. Отсутствие единого органа управления тормозило процесс европеизации России, к которой так сильно стремился Петр I. Высшим совещательным органом была существовавшая с древних времен Боярская дума. Петр I не доверял боярам (многие из которых были сторонниками Софьи Алексеевны), потому и заседания Боярской думы при нем стали проводиться все реже и реже, пока в 1704 году они не прекратились вовсе. К тому же в это время усиливалось дворянство, которое в свою очередь видело укрепление своих позиций в усилении самодержавия. Таким образом, сложившаяся система, а именно Боярская дума и руководящая аристократия, оказались не приспособленными к решению проблем, стоявших перед страной. Это обстоятельство и явилось одной из главных причин реформы государственного аппарата. На смену Думе , в 1701г., пришло временное учреждение - "Консилия министров" - совет руководителей важнейших приказов и канцелярий. Дума не была упразднена, но постепенно перестала собираться. Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В Консилии были установлены строгий порядок работы, регистрация документов, ведение протоколов, отчётности. Каждый министр отвечал за свой круг обязанностей. Так происходила бюрократизация управления.

Учреждение Сената

император Петр I

В 1711 году Консилию министров сменил Правительствующий Сенат. Формальным поводом для создания Сената стал предстоящий отъезд Петра на войну с Турцией (как раз перед Прутским походом). Он был учрежден Указом от 22 февраля 1711 года, и первоначально Сенат создавался как временный, чрезвычайный высший орган государственного управления с широкими полномочиями на время отсутствия царя (вплоть до законодательных). Однако уже из первых указов о Сенате видно, что это учреждение создавалось не на короткое время, а надолго. Многие исследователи этого вопроса считают, что Прутский поход был лишь мотивом для учреждения Сената. С момента учреждения до начала Прутского похода было издано четыре указа (регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учреждении Правительствующего Сената», «О поручении правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства», «О власти и ответственности Сената», «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате». Учреждение Петром 1 Сената на время (Прутского похода) не предполагало бы такого тщательного нормативного регулирования. Наоборот, такой основательный подход говорит о том, что Петр 1 учредил Сенат как постоянно действующий орган. Другой важной причиной, по которой Петр 1 учредил Сенат, является попытка всеобъемлющей централизации власти или, говоря современным языком, укрепление вертикали власти. Сенат, имея широкие полномочия, полностью подчинялся монарху.

Состав Сената (первоначальный)

22 февраля 1711 года Петр 1 издает указ «Об учреждении Правительствующего Сената». Этим документом был определен персональный состав Сената: господин князь Михайло Долгорукий, господин Племянников, господин князь Григорий Волконской, господин Самарин, господин Мельницкой, обер-секретарь Сената Онисим Щукин. В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени. Указанные выше три князя — выходцы из старинной титулованной знати. Остальные — из малознатных родов. Три сенатора в прошлом были членами боярской Думы (Мусин-Пушкин, Стрешнев, Племянников). Петр I при назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам. Иными словами можно сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю.

Изменения Сената в XVIII веке

После возвращения Петра из похода на Прут роль Сената не изменилась, напротив, штат служащих был увеличен, создана большая канцелярия В Сенате сосредоточилось управление делами как губерний, так и различных приказов и канцелярий. Реформе Сената Петр I уделял огромное внимание. Только «Должность Сената» -инструкцию, определявшую полномочия, структуру и делопроизводство учреждения он переписывал шесть раз! Смысл идеи Петра I был предельно прост и вытекал из идеализации им коллегиального начала в управлении. Он намеревался создать своеобразную суперколлегию – коллегию коллегий. Сенаторами должны были стать президенты коллегий, которые сами бы составили в сенатском присутствии коллегию. По его мысли, такое устройство Сената гарантировало государство от всевозможных злоупотребления, позволило заменять его, самодержца, у руля власти на время отсутствия. Высокое положение Сената не снимало с него ответственности, он был полностью подконтролен и подотчетен государю. Петр I отменил старую практику подчинения губерний Сенату. Теперь, после коллежской реформы, губернаторы должны были подчиняться коллегиям, то есть с децентрализацией военных времен было покончено. Новая схема государственного устройства выглядела таким образом: Сенат—коллегии—губернии—уезды. Сенат был высшим правительствующим органом, облеченным доверием государя и одновременно сохранявшим за собой функцию высшего апелляционного судебного органа. Однако план Петра I создать высший доверенный орган власти коллежского типа, состоящий из президентов коллегий, не удался. Довольно скоро оказалось, что президенты не были в состоянии заниматься и делами своих коллегий, и делами Сената. Поэтому в 1722 году царь был вынужден отказаться от своей идеи, хотя сам принцип коллегиальности при обсуждении дел в Сенате он сохранил. В существовании Сената Петр I видел тот смысл, что он должен был получать из местного и центрального аппарата дела спорные, требующие высшего арбитража, согласования между ведомствами и – это самое главное – дела, не имевшие для своего решения точной юридической нормы. И только если Сенат не мог решить дело, оно поступало на стол государя, высшего законодателя, главного судьи, верховного правителя. При этом Петр I понимал, что вся государственная система только на иерархичности структуры и принципе коллегиальности не продержится. Опыт научил царя не доверять своим чиновникам. Поэтому в систему коллегий и Сената он закладывал контрольную, независимую службу – генерал-прокуратуру. Залог ее успешной работы Петр I видел в строгой регламентации ее деятельности и в независимости от Сената. Генерал-прокурор являлся вершиной пирамиды прокураторы: у него был заместитель – обер-прокурор, а также подчиненные ему прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Все компрометирующие государственных чиновников материалы через систему прокураторы должны были, не останавливаясь на промежуточных звеньях, подниматься наверх. Генерал-прокурору также подчинялись официальные тайные доносчики -фискалы, сидевшие на всех уровнях управления, благодаря чему генерал-прокурор был в курсе тайных махинаций чиновников. Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру, что резко повышало значение самого института надзора. Систему контроля за судопроизводством Петр придумал в 1722 году. Тогда он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, который собирал как жалобы подданных на волокиту в разборе их дел, так и жалобы «в неправом решении», то есть в нарушении законов в Юстиц-коллегии. Наконец, еще одним «уровнем» защиты государственных учреждений от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства доносчиков. Он существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году Петр перестроил весь институт государственных доносчиков, установив иерархию фискалитета: провинциал-фискалы---фискалы центральных учреждений и судов---обер-фискал---генерал-фискал со своей Фискальной конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.

Сенат в эпоху Верховного тайного совета и Кабинета (1726—1741)

Учрежденный 8 февраля 1726 Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степень предоставленной Сенату власти, в особенности в первое время правления совета (указ 7 марта 1726), формально не потерпела решительно никаких изменений, а круг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение Сената в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что верховный тайный совет стал над Сенатом. Немалый удар значению Сенату был нанесен и тем, что наиболее влиятельные сенаторы перешли в верховный совет. После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727–1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами. Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие, указом 4 марта 1730 Верховный Тайный Совет был упразднён, и Правительствующий сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение – кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, в том числе и Сената. Хотя компетенция Сената формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет-министрам весьма тяжело отразилось на Сенате даже в первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать свое влияние и на дела внутреннего управления, подобные изменения довели Сенат до небывалого падения. После указа 9 июня 1735 г. фактическое господство кабинет-министров над Сенатом приобретает законную основу. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не до Сената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с сенатом. 12 ноября 1740 г. была учреждена должность придворного рекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии и низшие места, а с 27 ноября того же года – и на Сенат. В марте 1741 г. эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на Сенат осталось в силе.

Сенат при Елизавете Петровне

Елизавета Петровна

12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол, Императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановлении Правительствующего сената (перед тем опять именовавшегося Высоким) в его прежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, но и являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии. Нередко совершенно бесконтрольно Сенат осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. Однако, Иностранная коллегия осталась не подчиненною Сенату. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почти все время занимал князь Трубецкой, отнюдь не подавляла Сенат, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннего управления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладов императрице (даже по Св. Синоду). Учреждение конференции при высочайшем дворе (5 октября 1756 г.) сначала мало поколебало значение Сената, так как конференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757–1758 гг. начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять ее требования. Устраняя Сенат, конференция начинает непосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.

Сенат при Петре III

Петр III

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению к которому Сенат был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значения Сената выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего управления была сильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон или подтверждение прежних служат» (1762).

Сенат при Екатерине II

Екатерина II

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 — 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената.

Сенат при Павле I

Павел I

В царствование Павла Петровича, несмотря на его нелюбовь к екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: эти коллегии были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

Сенат от царствования Александра I до конца XIX века

Александр I

К коронации Александра I (1801г.) было подготовлено три проекта. Одним из них был проект реорганизации сената. Документ готовился довольно долго, поэтому существовало несколько вариантов. Суть всех их сводилась, однако, к идее придания Сенату статуса парламента. Сенат должен был превратиться в орган верховного руководства страной, соединявший исполнительные, судебные, контрольные и законосовещательные функции. Александр I такие намерения поддерживал. Однако, проект реорганизации Сената вызвал в окружении царя целую бурю. "Молодые друзья" императора, объединившись с прибывшим в России Лагарпом (учителем Александра), доказывали Александру невозможность и вредность какого-либо ограничения самодержавия. Поэтому Александру I пришлось отказаться от мысли преобразовать Сенат в парламент. Но несмотря на это, реформы в Сенате все же были проведены. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, в котором он предписал сенаторам сочинить проект надлежащего устройства Сената, с показанием всех его прав и обязанностей. Результатом этих совещаний явился именной указ от 8 сентября 1802 г. о правах и обязанностях Сената. В этом документе Сенат определялся как "верховное место империи", чья власть ограничивалась лишь властью императора. Министры должны были подавать в Сенат ежегодные отчеты, которые тот мог опротестовывать перед государем. Именно этот пункт, с восторгом встреченный верхушкой аристократии, уже через несколько месяцев был причиной конфликта царя с Сенатом, когда была попытка опротестовать доклад военного министра, уже утвержденный императором. В результате конфликта последовал указ от 21 марта 1803 г., запрещавший Сенату делать представления на вновь изданные законы. Таким образом Сенат был фактически низведен до прежнего положения. В 1805 г. он был вновь преобразован, на сей раз чисто в судебное учреждение с некоторыми административными функциями. Главным же органом управления стал, по сути, Комитет министров. Хоть указ 8 сентября 1802 г. и явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение Сената, он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского Сената. В начале 1811 г. Сперанский представил новый проект реорганизации Сената. На сей раз Сперанский предлагал разделить Сенат на два - правительствующий и судебный, т.е. разделить его административные и судебные функции. Предполагалось, что члены Судебного сената должны были частично назначаться государем, а частично избираться от дворянства Но и этот весьма умеренный проект был отвергнут большинством членов Государственного совета, и, хоть царь все равно утвердил его, реализован он так и не был.

Список используемой литературы и интернет-источников

1. Е.В.Анисимов, А.Б.Каменский - Россия в XVIII - первой половине XIX века.-М.:МИРОС, 1994г.

2. Е.Анисимов -Императорская Россия. -СПб.:Питер, 2008г.

3. В Ключевский - Русская история. Полный курс лекций. (лекция 66)

4. С.М.Соловьев - История России с древнейших времен. Том 16.

5. Журнал Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы 2005 — Выпуск № 6 (66)

6. материал сайта Википедия

7. http://www.pobeda.ru/content/view/5277

8. http://mikv1.narod.ru/text/ZOV1822.htm

9. http://www.rusemp.ru/rom05_019_07.html

10. http://www.i-u.ru/biblio/archive/istorija_gosudarstvennogo_upravlenija_rossii/05.aspx

11. http://www.allpravo.ru/diploma/doc27p0/instrum148/print701.html

12. http://www.rusarchives.ru/evants/exhibitions/exhib_2011_march_10_f.shtml

13. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat1.htm

Дополнительная информация: историко-документальная выставка «300 лет Правительствующему Сенату»

10 марта 2011 г. в выставочном зале федеральных государственных архивов (Санкт-Петербург, Заневский проспект, 36) состоялось

открытие историко-документальной выставки «300 лет Правительствующему Сенату», подготовленной Российским государственным

историческим архивом.

Выставка посвящена 300-летию со дня основания Правительствующего Сената – высшего государственного учреждения Российской империи, ставшего символом российской государственности.

В основе экспозиции подлинные документы из фондов Российского государственного исторического архива, которые охватывает важнейшие периоды деятельности Сената с 1711 по 1917 гг.